شراكات القطاعين العام والخاص في الطاقة والبيئة بالإمارات

الشراكات بين القطاعين العام والخاص في قطاعي البيئة والطاقة في الإمارات: دليل قانوني

خدمات ذات صلة: اطّلعوا على خدماتنا في قانون الطاقة في الإمارات وتقييم المسؤولية القانونية البيئية للحصول على دعم قانوني عملي في هذا المجال.

مقدمة

تعتمد دولة الإمارات العربية المتحدة على الشراكات بين القطاعين العام والخاص (PPP) لتسريع تحوّلها نحو اقتصاد مستدام ومتنوع. ويشكّل إطار الشراكات بين القطاعين العام والخاص في قطاعي البيئة والطاقة في الإمارات جزءًا محوريًا من هذه الرؤية الوطنية، إذ صُمّم لاستقطاب خبرات القطاع الخاص ورؤوس أمواله إلى مشاريع طموحة في مجالي الطاقة الخضراء والبيئة.

وفي ظل هذا النموذج التنافسي، تتنافس جهات القطاع الخاص على تنفيذ البنية التحتية والخدمات العامة. ويُعدّ هذا النموذج أساسيًا في مواجهة تحديات تغيّر المناخ وشُح الموارد. ويتجلّى التزام دولة الإمارات في منظومة قانونية وتنظيمية متينة تحكم دورة حياة هذه الشراكات المعقدة بأكملها، من مرحلة النشأة حتى التشغيل.

وليس فهم هذا الإطار مجرد تمرين أكاديمي، بل هو ضرورة عملية لأي جهة تسعى إلى المشاركة في الاقتصاد الأخضر سريع النمو في الإمارات. ويحلّل هذا المقال الإطار القانوني الذي يحكم الشراكات بين القطاعين العام والخاص في قطاعي البيئة والطاقة في الإمارات، بما في ذلك المتطلبات التنظيمية والقواعد الإجرائية والآثار الاستراتيجية على جميع الأطراف المعنية.

الإطار القانوني للشراكات بين القطاعين العام والخاص في قطاعي البيئة والطاقة في الإمارات

يقوم الأساس القانوني لمشاريع الشراكة بين القطاعين العام والخاص في قطاعي البيئة والطاقة في الإمارات على منظومة متعددة المستويات من التشريعات الاتحادية والمحلية على مستوى الإمارات.

القانون الاتحادي

على المستوى الاتحادي، يمثّل المرسوم بقانون اتحادي رقم (12) لسنة 2023 بشأن الشراكة بين القطاعين العام والخاص حجر الأساس، إذ يضع إطارًا موحدًا وشاملًا لمشاريع الشراكة بين الجهات الحكومية الاتحادية والقطاع الخاص. ويغطي القانون دورة حياة الشراكات بأكملها، بدءًا من نشأة المشروع وطرحه، مرورًا بالإدارة التشغيلية، وصولًا إلى التسليم في نهاية المطاف.

ويتمثل هدفه الأساسي في توحيد الإجراءات، وضمان الشفافية، وتعزيز المنافسة، وتهيئة مناخ استثماري يمكن التنبؤ به. وتكتسب أحكامه أهمية خاصة لأنها تحدد الآليات التعاقدية والمالية التي تقوم عليها هذه الشراكات، بما في ذلك قواعد مفصّلة بشأن توزيع المخاطر والضمانات الحكومية وتسوية المنازعات.

وبالنسبة إلى الجهات المعتادة على نماذج الشراء التقليدية، تتطلب الطبيعة التنافسية لعملية تقديم العطاءات والتفاوض في الشراكات بين القطاعين العام والخاص تغييرًا جوهريًا في النهج. فهذا الإطار ليس مصممًا ليكون تعاونيًا بالمعنى التقليدي، بل يستخدم الضغط التنافسي لتحقيق أفضل النتائج للقطاع العام، مع الحد من أوجه القصور وتعظيم القيمة مقابل المال. كما ينشئ القانون مجلس الشراكة بين القطاعين العام والخاص، وهو مؤسسة رئيسية تتولى الإشراف على تنفيذ الأجندة الوطنية للشراكة، واعتماد المشاريع، وضمان اتساقها مع الأهداف الاستراتيجية الأشمل لدولة الإمارات.

القوانين على مستوى الإمارات

وتُكمّل القانونَ الاتحادي تشريعاتٌ خاصة بكل إمارة، أبرزها قانون دبي رقم (22) لسنة 2015 بشأن الشراكة بين القطاعين العام والخاص، وقانون أبوظبي رقم (2) لسنة 2019 بشأن تنظيم الشراكة بين القطاعين العام والخاص. وتوفر هذه القوانين المحلية مزيدًا من التفاصيل بما يتلاءم مع الأولويات الاقتصادية والاستراتيجية لكل إمارة.

فدبي، على سبيل المثال، كانت سبّاقة في استخدام الشراكات بين القطاعين العام والخاص في مشاريع الطاقة المتجددة واسعة النطاق، مثل مجمع محمد بن راشد آل مكتوم للطاقة الشمسية. ولذلك فإن إطارها القانوني بالغ النضج، ويتمتع بسجل حافل في التنفيذ الناجح للمشاريع. أما أبوظبي، فقد ركّزت على إطار يدعم أجندتها الطموحة للتنويع الاقتصادي، مع تركيز قوي على التكنولوجيا والابتكار.

ويُنشئ التفاعل بين القوانين الاتحادية والمحلية بيئة تنظيمية معقدة لكنها متطورة، مع تركيز واضح على تمكين مبادرات الشراكات الخضراء بين القطاعين العام والخاص في الإمارات. ويتطلب العمل ضمن هذه البيئة فهمًا عميقًا للدقائق القانونية وللعلاقة غير المتكافئة بين شركاء القطاعين العام والخاص. فالحكومة، بصفتها المالك النهائي للأصول، تحتفظ بقدر كبير من السيطرة، ويتعين على جهات القطاع الخاص أن تكون مستعدة للعمل ضمن هذا التسلسل الهرمي المحدد.

المتطلبات والإجراءات الرئيسية لشراكات الطاقة بين القطاعين العام والخاص في الإمارات

يعمل إطار الشراكات بين القطاعين العام والخاص في قطاعي البيئة والطاقة في الإمارات من خلال سلسلة من المتطلبات والإجراءات المحددة بعناية. وتضمن هذه العمليات ألا تكون المشاريع مجدية اقتصاديًا فحسب، بل متسقة أيضًا مع الأهداف الاستراتيجية طويلة الأمد للدولة.

وتخضع دورة حياة مشروع الشراكة بأكملها، من الفكرة حتى الختام، لعملية صارمة وتنافسية في الغالب، صُممت لتعظيم القيمة العامة والحد من المخاطر المحتملة. ونتيجة لذلك، لا تتقدم إلا المشاريع الأكثر متانة وأهمية استراتيجية، مما يرفع عائق الدخول أمام المقترحات القائمة على المضاربة أو سيئة الإعداد. وتستخدم الحكومة هذا الإطار مِصفاةً استراتيجية، بحيث تُوجَّه الموارد العامة وجهود القطاع الخاص حصرًا نحو المبادرات التي تحقق منافع ملموسة وطويلة الأمد في مجالي البيئة والطاقة.

تحديد المشروع ودراسة الجدوى

تتضمن المرحلة الأولى قيام الجهة الحكومية المختصة بتحديد المشاريع المحتملة وفرزها. وهذه ليست عملية سلبية، بل جهد استباقي لتحديد الفجوات الحرجة في البنية التحتية والفرص التي يمكن فيها لمشاركة القطاع الخاص أن تسهم في تحقيق الأهداف الوطنية. وعادة ما تُستمد المشاريع من الخطط الاستراتيجية على المستويين الاتحادي والمحلي، مثل استراتيجية الإمارات للطاقة 2050.

وبمجرد تحديد مشروع محتمل، يخضع لفرز أولي لتقييم مدى اتساقه مع هذه الأولويات الاستراتيجية. وإذا اجتاز المشروع هذا الفرز الأولي، يُكلَّف بإعداد دراسة جدوى تفصيلية. ويقيّم هذا التحليل متعدد الجوانب بدقة الجدوى الفنية والمالية والقانونية للمشروع.

ويجب أن تُثبت الدراسة وجود مقترح واضح لتحقيق "القيمة مقابل المال"، بما يبرهن على أن نموذج الشراكة يحقق نتيجة أفضل من الشراء العام التقليدي. ويتطلب ذلك نمذجة مالية وتحليلًا للمخاطر على درجة عالية من التعقيد لإعداد مقارِن القطاع العام (PSC). وتُعدّ دراسة الجدوى الوثيقة الأساسية لدراسة الحالة التجارية، وتخضع لتدقيق مكثف قبل الموافقة على انتقال المشروع إلى مرحلة الطرح. وفي مشاريع الطاقة المعقدة، يستطيع فريق الشركات والشؤون التجارية لدينا تقديم مدخلات قانونية أساسية في مرحلة مبكرة خلال هذه المرحلة الحاسمة.

إجراءات الطرح والمناقصات

بعد تقييم إيجابي للجدوى، ينتقل المشروع إلى مرحلة الطرح، وهي مرحلة شديدة التنافسية. وتفرض قوانين الشراكة بين القطاعين العام والخاص في الإمارات عملية مناقصة شفافة متعددة المراحل، صُممت لمنع التواطؤ أو المحاباة.

وتبدأ العملية عادةً بطلب إبداء الاهتمام (EOI) لقياس اهتمام السوق. ويلي ذلك طلب رسمي للتأهيل المسبق (RFQ)، وهو مرحلة فرز حاسمة يُقيَّم فيها مقدمو العطاءات المحتملون وفق مجموعة صارمة من المعايير المحددة سلفًا، تشمل القدرة الفنية والملاءة المالية والخبرة ذات الصلة. ولا تُدرج في القائمة المختصرة إلا الجهات الأكثر تأهيلًا، وتُدعى إلى المشاركة في مرحلة طلب تقديم العروض (RFP).

ووثيقة طلب تقديم العروض مجموعة متطلبات مفصّلة وملزمة إلى حد كبير، تحدد المواصفات الفنية ومعايير الأداء والشروط التعاقدية. ويتعين على مقدمي العطاءات تقديم عروض فنية ومالية شاملة. ويجري التقييم بصرامة على يد لجنة متخصصة تمنح العطاءات درجات وفق مزيج مرجّح من الجدارة الفنية والقدرة التنافسية المالية. وقد صُمّم هيكل العطاءات هذا لتحقيق أقصى قيمة للقطاع العام، من خلال إلزام جهات القطاع الخاص بالتنافس الشديد على السعر والجودة معًا.

التفاوض على العقد والإغلاق المالي

بمجرد اختيار مقدم العطاء المفضّل، تبدأ مفاوضات العقد التفصيلية. واتفاقية الشراكة وثيقة قانونية معقدة تحدد حقوق الطرفين والتزاماتهما على المدى الطويل، الذي يمتد في الغالب لعقود. وتشمل المجالات الرئيسية للتفاوض توزيع المخاطر ومعايير الأداء وآليات الدفع.

ويُعدّ تحقيق الإغلاق المالي، أي حين يؤمّن الشريك الخاص التمويل اللازم للمشروع، محطة رئيسية تتطلب هيكلة قانونية ومالية متقدمة. والخبرة في قانون البنوك والتمويل لا غنى عنها في هذه المرحلة، بما في ذلك الدعم الذي يقدمه محامو المنازعات المصرفية لدينا.

المرحلة الإجرائية الرئيسية	المبدأ القانوني الحاكم	الأثر الاستراتيجي على القطاع الخاص
نشأة المشروع	الاتساق مع الاستراتيجية الوطنية	يجب إثبات إسهام واضح في الأجندة الخضراء لدولة الإمارات.
دراسة الجدوى	تحليل صارم للقيمة مقابل المال	يجب أن تقوم المقترحات على دراسة حالة تجارية متينة وقابلة للدفاع عنها.
المناقصات وتقديم العطاءات	الطرح التنافسي	يتطلب عطاءً شديد التنافسية، متفوقًا فنيًا وجريئًا ماليًا.
التعاقد	توزيع غير متكافئ للمخاطر	يجب أن يكون الشركاء مستعدين لتحمّل مخاطر كبيرة ومحددة بوضوح في المشروع.
التشغيل والرقابة	مقاييس صارمة قائمة على الأداء	يلزم التميز التشغيلي المستمر لتحقيق مؤشرات الأداء الرئيسية التعاقدية وتجنب الغرامات.

تنفيذ المشروع والرقابة التشغيلية

بمجرد توقيع اتفاقية الشراكة وتحقيق الإغلاق المالي، يدخل المشروع مرحلة التنفيذ. ويتولى الشريك الخاص مسؤولية تصميم الأصل وإنشائه وتمويله وتشغيله، فيما يتحول دور الحكومة إلى الإشراف ورصد الأداء.

وتتضمن اتفاقية الشراكة مجموعة مفصّلة من مؤشرات الأداء الرئيسية (KPIs) التي يُقاس على أساسها أداء الشريك الخاص. وقد يؤدي الإخفاق في تحقيق هذه المؤشرات إلى غرامات مالية، وهو ما يبيّن مدى صرامة مرحلة التشغيل. وفي مشاريع البنية التحتية واسعة النطاق، يُعدّ فهم دقائق قانون عقود الإنشاءات أمرًا بالغ الأهمية. وفي حال نشوء منازعات، قد يحتاج الأطراف إلى اللجوء إلى آليات مثل التحكيم في القطاع البيئي في الإمارات.

الآثار الاستراتيجية

ينطوي استخدام إطار الشراكات بين القطاعين العام والخاص في قطاعي البيئة والطاقة في الإمارات على آثار استراتيجية مهمة لكل من القطاعين العام والخاص.

بالنسبة إلى الحكومة

تمثل الشراكات بين القطاعين العام والخاص بالنسبة إلى الحكومة أداة فعالة لتسريع تطوير البنية التحتية الحيوية دون تحميل المالية العامة عبئًا مفرطًا. فمن خلال نقل مخاطر محددة إلى القطاع الخاص، تستطيع الحكومة تخصيص الموارد بكفاءة أكبر والتركيز على دورها الأساسي بوصفها جهة تنظيمية وواضعة للسياسات. كما أن الديناميكية التنافسية لنموذج الشراكة ترسّخ ثقافة الأداء والمساءلة، بما يساعد على ضمان تقديم الخدمات العامة وفق أعلى المعايير. ويُعدّ هذا النهج أساسيًا لتحقيق الأهداف الطموحة المحددة في الخطة الوطنية للتغير المناخي واستراتيجية الطاقة 2050 لدولة الإمارات.

بالنسبة إلى القطاع الخاص

بالنسبة إلى القطاع الخاص، تتيح سوق الشراكات بين القطاعين العام والخاص في الإمارات فرصًا كبيرة وتطرح تحديات حقيقية في آن معًا. فالطبيعة طويلة الأمد لعقود الشراكة توفر مصدر إيرادات مستقرًا ويمكن التنبؤ به، مما يجعلها فئة أصول جذابة للمستثمرين المؤسسيين. غير أن ميزان القوى غير المتكافئ ونظام رصد الأداء الصارم يتطلبان مستوى عاليًا من الانضباط التشغيلي والمالي.

ولا يقتصر النجاح في هذه السوق على الفوز بالعطاءات، بل يعتمد على تصميم مشاريع مرنة وفعالة وقادرة على تحقيق قيمة مستدامة طوال دورة حياة المشروع بأكملها. ويجب أن تتمتع الشركات بفهم عميق للمنظومة القانونية والتنظيمية، إلى جانب الخبرة الفنية والتشغيلية اللازمة لإدارة أصول البنية التحتية المعقدة. والتحديات كبيرة، لكن العوائد كبيرة أيضًا لمن يستطيع التعامل مع المتطلبات التنافسية لإطار الشراكة بين القطاعين العام والخاص في الإمارات. وكثيرًا ما تتطلب هذه الشراكات معرفة قانونية متخصصة، كتلك التي تقدمها ممارستنا في مجال الطاقة والموارد الطبيعية.

الخلاصة

أرست دولة الإمارات إطارًا قانونيًا متطورًا ومتينًا للشراكات بين القطاعين العام والخاص في قطاعي البيئة والطاقة. وهذا الإطار ليس ترتيبًا تعاونيًا بسيطًا، بل منظومة تنافسية تستخدم رؤوس أموال القطاع الخاص وخبراته لتحقيق أهداف السياسة العامة.

ويُنشئ القانون، من المراسيم الاتحادية إلى التشريعات على مستوى الإمارات، بيئة صعبة لكنها مجزية في نهاية المطاف للمستثمرين والمشغلين من القطاع الخاص. ويتطلب التركيز على المناقصات التنافسية والعقود القائمة على الأداء والتوزيع غير المتكافئ للمخاطر نهجًا استراتيجيًا ومنضبطًا ومستنيرًا قانونيًا من أي جهة ترغب في المشاركة.

ويُعدّ نموذج الشراكات بين القطاعين العام والخاص في قطاعي البيئة والطاقة في الإمارات مكوّنًا أساسيًا في الاستراتيجية الاقتصادية والبيئية للدولة، ويُعدّ تنفيذه الناجح حاسمًا في التصدي للمخاطر المناخية وبناء مستقبل مستدام. وللحصول على توجيه قانوني في هذا المجال المعقد، من الضروري العمل مع مستشارين قانونيين يدركون الديناميكيات التنافسية القائمة.

موارد إضافية

اطّلعوا على المزيد من مقالاتنا حول موضوعات ذات صلة:

• دليل الامتثال في قطاعي البيئة والطاقة في الإمارات
• التوظيف في قطاعي البيئة والطاقة في الإمارات
• التمويل في قطاعي البيئة والطاقة في الإمارات
• التأمين في قطاعي البيئة والطاقة في الإمارات